森林经营┃建立森林经营规划与森林经营方案编制体系的系统思考

摘要

森林经营是森林质量精准提升的关键途径，编制森林经营规划与森林经营方案是森林质量精准提升的具体行动，科学合理编制规划与方案对森林质量精准提升具有十分重要的意义。本文阐述了规划和方案的内涵、作用、联系与区别以及编制中存在的问题，指出森林经营类型和森林作业法是规划与方案编制的核心要点，省县级森林经营规划应制定科学合理的森林经营类型和与之相对应的森林作业法，森林经营方案应依据县级森林经营规划组织落实适宜森林经营主体的森林经营类型和森林作业法。通过建立系统的森林经营规划与森林经营方案编制体系，实现森林质量全面持续精准提升。

森林经营是林业发展的永恒主题，是森林质量精准提升的关键途径。国家林业局2006-2008年制定有关森林经营方案编制技术规程，明确了适应新时代的森林经营内容和要求，2016-2018年制定森林经营规划编制有关技术规程，通过建立全国、省、县三级森林经营规划体系，加强森林经营提高森林质量，2019年印发关于全面加强森林经营工作的意见，一系列指南规范意见强调了加强森林经营的重要性和迫切性。森林经营贯穿于森林整个生命周期，森林生长长周期性和森林类型多样性决定了森林经营活动的复杂性，必须进行系统规划和决策，一些学者采用不同的优化方法从林分、林场、林业局尺度研究森林经营规划问题，还有一些学者针对规划和方案编制体系、编制策略、存在问题与解决对策等方面进行了讨论。森林经营不仅仅包括造林、营林、采伐、森林保护等技术手段，还包括森林经营过程中需要的经济的、社会的、林政的、法律的、行政的技术手段，规划和方案编制内容涉及面广，且要具有可操作性，森林经营是一项复杂的系统工程。

1、森林经营规划与森林经营方案的内涵与作用

1.1   森林经营规划

森林经营规划是各级林业主管部门为了更好地经营管理所在区域森林和林地，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，根据区域森林状况和经营状况，遵循区域社会经济发展规律及其对林业和森林的需求，将所在林区划分为不同森林经营分区，明确各个分区林业发展方向和森林经营策略，因地制宜确定区域中长期林业发展规划和森林经营区划、经营方向、经营策略和经营目标，通过编制全国、省、县三级森林经营规划，明确各级区域森林经营策略和森林经营目标，规范引导全国、省、县森林经营工作。县市森林经营规划也是所在区域内的国有林场、集体林场、森林公园、自然保护区、股份制林场和森林经营联合体等各类森林经营主体编制森林经营方案的依据，森林经营规划是森林质量精准提升的前提条件。

1.2   森林经营方案

森林经营方案是森林经营主体为了科学、合理、有序地经营森林，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，根据森林资源状况和社会、经济、自然条件，编制森林培育、保护和利用的中长期规划以及各项森林经营活动生产顺序和森林经营利用措施的规划设计。森林经营方案是森林经营主体经营森林和林业管理部门管理森林的重要依据，编制和实施森林经营方案是《森林法》和《森林法实施条例》规定的一项法定性工作。森林经营主体要依据森林经营方案组织森林经营活动，即森林经营主体知道在一个经理期内干什么、为什么干、在哪里干、什么时候干等等。林业管理部门要依据森林经营方案的经营目标，检查和评定森林经营活动和经营效果等，森林经营方案确定的造林、抚育、采伐等任务通过年度作业设计具体执行，非木质资源经营、森林健康与保护、森林经营基础设施建设与维护等任务通过相应林业工程项目作业设计或实施方案具体执行，森林经营方案是森林质量精准提升的具体抓手。

2、森林经营规划与森林经营方案的联系与区别

森林经营规划与森林经营方案都是为加强森林经营工作提高森林质量需要而编制的森林经营技术性指导文件。规划是各级政府及林业主管部门的森林经营指导依据，方案是森林经营主体的森林经营指导依据。两则的联系与区别详见表1。

3、森林经营规划与森林经营方案编制存在问题

3.1   编制主要内容界限不清

县市森林经营规划可以编制森林经营类型和森林作业法，但不需要将森林作业法落实到小班和年度，而森林经营方案必须组织森林经营类型，必须将森林作业法落实到小班和年度，并且森林经营类型和森林作业法应该一一对应，并且在不同经理期要有相对的稳定性，森林经营方案主要内容包括森林资源与经营评价、森林经营方针与经营目标、森林功能区划以及森林分类和森林经营类型、森林经营（即森林作业法）、非木质资源经营、森林健康与保护、森林经营基础设施建设与维护、投资估算与效益分析、森林经营的生态与社会影响评估和森林经营方案实施的保障措施等十个要点，重点就是在分析森林资源状况和森林经营水平基础上明确森林经营目标，其次就是如何科学合理地组织森林经营类型，再次就是针对每种森林经营类型设计相应的森林作业法以实现森林经营目标。森林经营方案深度就是将森林经营主体在一个经理期内所进行的各项森林经营任务落实到小班和年度。森林经营类型尽可能与森林作业法一一对应，森林经营主体的小班无论是有林地，还是疏林地、灌木林地、未成林造林地、无立木林地、宜林地等都要组织到不同的森林经营类型中，每种森林经营类型应该采取的造林、中幼林抚育、主伐、更新造林等森林经营任务前3-5年全部落实到年度和小班，后5年落实到小班。森林经营主体依据森林经营方案中确定的造林、营林、采伐等任务进行作业设计和其它林业建设工程作业设计，依据各类初步设计实施方案进行森林经营技术措施的具体实施，换句话说就是森林经营方案的的执行，林业管理部门检查监督森林经营方案执行情况，通过森林经营方案的具体执行检查修订达到森林经营之目的，因此，科学编制森林经营方案是森林质量精准提升的具体抓手。

3.2   编制核心要点突出性不够

森林经营类型和森林作业法是规划与方案编制的核心要点。森林经营类型就是指地域上不一定连接，但经营方向和经营目标一致，可以采取相同森林经营技术措施的许多小班组织起来的森林经营单位。森林经营类型适用于同龄林森林经营，也适用于异龄林森林经营，目前世界各国多采用组织森林经营类型方法来经营森林。森林经营类型命名一般根据主要树种来命名，有时可以在主要树种之前再加上森林起源、立地质量、产品类型及防护性能等，当主要树种由几个树种组成时也可按树种组命名[20,21]。森林作业法就是经营森林的方式，即根据林分特点和经营目的采取的造林、抚育、采伐、更新造林等有序集成的森林经营技术体系[22,23]。森林作业法与森林经营类型一一对应更易于理解和操作，即针对每种森林经营类型设计相应的森林作业法，如以南方阔叶混交林为例，依据其森林起源、立地质量、经营目的等要素，可以组织命名为天然阔叶混交严格保育公益林森林经营类型、人工阔叶混交兼用林森林经营类型、人工阔叶混交集约经营商品林森林经营类型等，相应的森林作业法为天然阔叶混交严格保育公益林森林作业法、人工阔叶混交兼用林森林作业法、人工阔叶混交集约经营商品林森林作业法，针对每种森林作业法提出的造林、营林、采伐等森林经营技术措施都不同。森林经营规划需要科学合理编制森林经营类型与森林作业法，为森林经营方案编制提供依据，森林经营方案必须编制森林经营类型与森林作业法切并且落实到年度小班执行操作。

3.3   森林经营经费针对性不强

森林经营规划明确了规划期的森林经营指导思想、基本原则、目标任务、经营分区和经营策略等，森林经营规划的任务最终分解到各个森林经营主体通过编制森林经营方案来完成，也就是说森林经营方案所确定的森林经营任务是来自于县市森林经营规划提出的森林经营任务，森林经营方案具体实施森林经营任务。森林经营资金筹措可以分三个部分，一部分筹集中央财政有关林业工程项目经费，一部分筹集地方财政有关林业工程项目经费，一部分森林经营主体自筹。县市区域内每一片林地都应编入县市森林经营规划中，县市森林经营规划指导区域内森林经营主体编制森林经营方案，各类森林经营主体通过编制的森林经营方案申请中央财政和地方财政资金完成森林经营任务，而没有编制森林经营方案的森林经营主体不可以申请中央财政和地方财政支持，通过中央和地方林业工程项目财政资金引导森林经营主体积极编制可操作的科学合理的森林经营方案，逐步贯彻落实国家林业和草原局提出的力争到2025年初步形成森林经营方案制度框架，到2035年形成完备的森林经营方案制度体系，实现森林质量精准提升之目标。

3.4   编制技术人员层次水平差异大

森林经营规划和森林经营方案编制专业性很强，涉及面很广，需要达到一定专业技术水平的编制队伍才能胜任规划和方案编制任务，在编制过程中，编织者不仅需要最新的森林经理调查数据，而且还需要认真核实森林调查数据，依据国家和各级地方政府以及行业制定的技术规程规范、文件、管理办法等编制，并且需要编制单位与委托单位多次共同讨论修改完善，最后通过行业专家评审通过上报审批才能执行。尽管文件要求具备林业调查规划乙级资质单位就可以编写，但实际情况是编制单位专业技术水平差异较大，尤其是没有学过森林经理学课程或者未受过森林经理学专业技术培训的技术人员编制，导致成果差异也很大，基于此，省级森林经营规划严格要求技术水平高的编制单位完成，县级森林经营规划和森林经营方案可以依据省级森林经营规划提出的森林经营类型和森林作业法编制，确保编制成果质量高操作性强。

4、结束语

森林经营规划与森林经营方案编制技术规程统一到一个部门系统修订完善，编制规范要明确三级森林经营规划与森林经营方案各自编制的广度深度、文本二级提纲、图表名称等，清晰界定三级规划与方案编制内容和相互关系；基于省内森林类型和森林经营技术水平的相似性，省级森林经营规划由指定甲级林业调查规划资质单位编写，省级森林经营规划中要明确省内可以组织的全部森林经营类型以及与森林经营类型相应的森林作业法。县级森林经营规划可以由乙级林业调查规划资质单位编写，县级森林经营规划要依据省级森林经营规划给定的森林经营类型和森林经营类型，选择适应县域内的森林经营类型和相应的森林作业法，县级森林经营规划要包括县域内全部林业用地。县域内国有林场、集体林场、森林公园、自然保护区、股份制林场和森林经营联合体等森林经营主体，依据县级森林经营规划确定的森林功能定位和森林经营目标编制适宜各自森林经营特点的森林经营方案，中央地方财政支持有森林经营方案的森林经营主体执行森林经营任务，确保森林质量全面持续精准提升。