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关于《野生动物保护法》修改:来自中林联智库的建议

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中林联智库成立于2011年,是由国内外林业及相关行业百余位资深专家、教授和近年来成绩斐然的中青年学者以及欧洲、印度、澳洲等境外专家,联合发起成立的中国第一家专业性最强、专家规格较高、具有广泛行业代表性的国际化民间林业智库。

20201月,新冠病毒疫情发生以来,随着病毒源头和传播途径的深入调查,社会各界的舆论焦点一度集中在野生动物保护的漏洞上,国家层面及时提出了加快《野生动物保护法》修改进程,各界专家也在不同角度对该法的修改给出了建议。中林联智库在收集整理野生动物保护国际公约、国内案例和司法解释,分析整理德国、美国、泰国、印度、老挝、缅甸等多个国家和地区野生动物保护相关法律规定,充分调研国内野生动物驯养繁殖与经营利用行业经营状况的基础上,剖析了野生动物滥食及及其非法交易的历史文化、社会经济因素,提出了《野生动物保护法》修改的指导原则,并针对亿万群众关心、涉及成百上千万野生动物特种养殖户利益的条款,本着野生动物保护与生态安全优先、尊重传统与现实、规范利用的原则,提出了具体修改建议。

一、野生动物滥食及非法交易的原因剖析

1、文化传统及社会经济条件影响

中国自古以来有驯养繁殖野生动物的传统,很多人依靠此类活动谋生。中国饮食文化中存在着以野生动物及其制品为原材料的地方菜系、滋补膳食,如比较著名的满汉全席、广东的龙虎斗、燕窝、鱼翅,都是以野生动物作为主菜,熊掌、猴脑、象鼻等主要材料都是来自野生动物。与此同时,野生动物及其制品也是我国毛皮、医药、观赏及宠物行业的主要原材料。在脱贫攻坚的新时期,以野生动物为主要对象的特种养殖业还承担着复振兴农村经济的重任。2016年,我国野生动物产业从业人员1408.98万人,创造直接产值5206.16亿元。根据2017年发布的《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》,我国各地人工饲养繁殖的野生动物种类多达几百种,龟鳖类、毛皮动物、蛇类、鹿类、鳄鱼类、蛙类等养殖业已形成集约化生产。

2、立法原因

1)野生动物保护的范围偏窄,保护的范围仅限于珍稀、濒危、三有(有重要生态、科学、社会价值)野生动物,许多野生动物没有被纳入保护范围;

2)野生动物种类繁多,来源、分类、品系复杂,医用、药用、食用、观赏等利用方式各异。在《野生动物保护法》种,对一些关键术语缺乏明确的界定,三有野生动物的界定不清晰、野生动物与驯化类动物的区别不明确,给守法、执法带来一定困难,也为违法犯罪分子钻法律空子留下可乘之机;

3)野生动物护商业驯养与繁殖利用的规范性条款较少,在驯养繁殖与经营利用许可管理法律条文中,对野生动物不同经营利用的条件和方式缺乏具体的规定,使一些野生动物驯养繁殖场所成为野生动物违法交易的中转站和野生动物资源违法犯罪的庇护所;

4)对违反《野生动物保护法》的处罚力度偏轻。对于为食用而非法购买国家重点保护的野生动物及制品等行为,主要以罚款为主,构成犯罪的,才依法追究刑事责任。由于罚款数额与违法所得不成比例,难以对违法犯罪行为产生强大的威慑力。

3、执法原因

1)野生动物种类众多、分类体系复杂,保护、驯养、繁殖与经营利用专业性较强。由于种类多,生物特性各异,野生动物驯养繁殖场所、饲养条件、检疫标准千差万别。野生动物栖息地空间分布点多面广,大多地处交通不便、经济落后山区,给野生动物及其环境状况动态监测带来极大困难;

2)野生动物管理涉及繁育、运输、市场交易多个环节,牵涉到林业、渔业、农业、水利、工商、食品安全、公共卫生、动植物检疫多个部门,由于职责交叉、权责不明,协调难度大,给《野生动物保护法》的执法工作带来了极大的困难。

二、修改的指导原则

1、保护为主、兼顾利用

《野生动物保护法》的主要目的为了保护野生动物,拯救珍贵、濒危野生动物,维护生物多样性和生态平衡,推进生态文明建设。在保护优先的基础上,对野生动物规范利用,也是调控野生动物种群密度、维持生态平衡的一种重要手段。在德国、美国、加拿大等西方发达国家的野生动物保护法中,均对狩猎与捕鱼等利用方式做了详细的规定,并形成了一个庞大的体育运动产业。这些西方发达国家通过发展野生动物相关产业的方式,增加了大量税费收入,用以弥补野生动物保护资金的不足,实现了野生动物严格保护与规范利用的协调发展。

鉴于我国长期驯养繁殖野生动物的传统,以及野生动物及其制品在营养保健、观赏游憩、皮革生产行业中的重要作用,以及在乡村扶贫攻坚、振兴农村经济中的地位,借鉴德国、美国及老挝、缅甸等国的经验,在野生动物保护中,仍然应该坚持保护优先、规范利用、严格监管的原则。

需要指出的是,20201-2月,在新型冠状病毒在武汉等大城市蔓延、扩散的时候,我国广大医疗基础薄弱、卫生条件较差的乡村确诊病例数量极少。可见,特种野生动物养殖在维持乡村自给自足经济、抵抗突发自然灾害面前具有不可替代的作用。

2、尊重现实,平稳过渡

1988年我国《野生动物保护法》颁布以来,历经了2004年、2009年、2016年三次修订。在历次的修订中,都坚持了国家对野生动物实行保护优先、规范利用、严格监管的原则。根据这一原则,原林业部2003年发布可以合法人工饲养并进入市场的野生动物品种共54种,包括梅花鹿、红腹锦鸡、野猪、狐狸等国内品种,也包括从国外引进的鸵鸟、大东方龟、尼罗鳄等6个品种。据不完全统计,2016年我国以供应食品、毛皮、药用原料、科学试验等的人工繁育野生物种约100种,养殖企业及养殖户50万家(户),从业人员超过100万,年产值约500亿元。从疾病防控角度来看,由于野生和人工繁殖的野生动物都可以传播病毒,在新冠病毒疫情严重的2020年初春,呼吁禁止一切野生动物人工饲养和市场交易的呼声很高。需要注意的是,法律的修订不能为情绪化的民意所左右,也需要尊重现实、平稳过渡的原则。随着居民生态文明意识的普及深入,在新一轮的《野生动物保护法》修订中,缩小而非一刀切地禁止人工饲养野生动物的品种及市场交易的规模,应当成为法律修订的一个重要指导原则。

3、简化类别,分级保护

野生动物种类众多、分类体系繁杂,保护、繁殖及利用技术专业性强,濒危物种、珍贵物种、三有物种、国际贸易公约保护物种的名录,这些名目上物种与人工可饲养物种、可狩猎物种、可经营利用物种、可驯养繁殖物种、畜禽资源目录物种的区别联系,不同种类的野生动物,在科学实验、医用、药用、食用、观赏、皮用等不同利用方式上有何区别,不仅一般百姓很难识别,即使行政执法人员、野生动物保护专业人士也很难区分,从而给执法、司法、守法带来极大的困难。泰国的野生动物保护法,就简单地按照保护利用的程度把野生动物分为2类:不可食用与狩猎的一类保护动物、可食用可狩猎的二类保护动物。这种简化类别、分级保护的做法,值得借鉴。

为克服野生动物保护范围过窄、贯彻保护为主规范利用原则,减少野生物种保护中的守法、执法困难,应该简化野生动物保护类别,实行分级保护。将野生动物分为重点保护物种、畜禽利用物种、一般保护物种三个类别。其中,重点保护物种包括国家重点保护动物、地方重点保护野生动物、三有陆生野生动物。畜禽利用物种,以20142月原农业部修订的《中国畜禽遗传资源目录》为主,吸收原国家林业局2003年发布的《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单》中的部分技术成熟、符合动物检疫标准、没有公共卫生隐患的物种。除了重点保护物种、畜禽利用物种外的其他野生动物,全部归纳为一般保护物种,不允许非法狩猎、养殖、运输、交易、食用。

4、严格许可证管理

食用、药用、观赏、皮毛等商业性利用的野生动物仅限于《中国畜禽遗传资源目录》物种。对于商业性利用野生动物的繁殖、运输、销售主体,在经营场所、人员配置、动物检疫、公共安全方面设定明确的申报条件。对于野生动物繁殖驯养许可证的发放,提高申请门槛,申请者仅限于科研院所或重点实验室等科研单位的科研、观察、实验之用,不允许买卖、食用,许可证的发放由县(区)、市级野生动物管理部门提升到省级野生动物管理部门。在野生动物驯养繁殖过程中,野生动物养殖场需要配备相应的技术人员,按照环境保护、公共卫生的要求,建立检验检疫、疾病防疫制度,配备无害化处理设备和清洗消毒设施设备。

5、信息公开透明、动态更新

野生动物种类繁杂,野生动物保护、驯养繁殖、经营利用专业性强。根据2016年修订的《野生动物保护法》,我国野生动物保护采用分级分类、许可证管理方式。哪些动物属于国家重点保护动物、哪些属于地方重点保护动物,三有动物的范围、《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录具体物种有哪些,除非常专业的人员外,公众难以知晓。《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录中的具体物种信息、保护要求,普通民众通常很难知晓。与此同时,群众关心的野生动物驯养繁殖、经营利用主体的名称、场所、法定代表人等信息渠道,也不通畅。因此,野生物种的分级分类、保护等级,野生动物驯养繁殖及经营利用主体的信息,需要在野生动物管理部门权威网站进行定期公示,并通过广播、电视、移动终端APP进行推送,做到家喻户晓。

另一方面,随着外界自然、社会经济条件的改变、野生动物保护及繁育技术的进步,野生动物种群的数量会发生消长引发保护等级发生改变。现有的《国家重点保护野生动物名录》,1989114日由原林业部和原农业部发布施行,历时30多年没有得到全面、系统的更新,已经难以适应野生动物种群消长变化的形势需要。因此,野生动物分级分类信息需要每隔一定期间进行动态更新。

三、法律条文修改建议

1、对第二条修改意见

将第二条第二款修改为本法规定保护的野生动物,是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有其他具有生态、科学、社会价值的陆生野生动物。,目的在于将野生动物的保护范围从珍贵、濒危的野生动物、重要的三有陆生野生动物,扩大到其他具有三有价值的陆生野生动物。

2、对第七条的修改意见

由于野生动物,尤其是陆生野生种类繁多、分类复杂,野生动物保护涉及部门众多,为加强野生动物保护、监督、管理,急需建立统一高效的野生动物监督、管理体制。建议将第七条第一款改为国务院自然资源部主管全国野生动物保护工作。具体工作由下属的国家林草局为主,协调农业、水利、交通、工商、食品、卫生等部门,行使对野生动物的分级分类、行政许可、栖息地管理、市场监督的全链条管理。

3、对第八条修改建议

为加强现代信息技术条件下,野生动物保护知识的宣传教育,建议将第一款改为各级人民政府应当加强野生动物保护的宣传教育和科学知识普及工作,鼓励和支持基层群众性自治组织、社会组织、企业事业单位、志愿者借助现代信息技术手段,通过微信、微博、网络公众号等传播手段,针对公民和各级各类机构,开展野生动物保护法律法规和保护知识的宣传活动。

为强化野生动物分级分类保护、许可证管理、经营利用方式等重要信息的及时披露、公平公正,建议增加第三款县级以上野生动物管理部门,应当在正式官方网站突出位置公布野生动物保护法律法规及我国加入的野生动物保护国际公约、野生动物分级分类情况、野生动物驯养繁殖、经营利用及人工饲养许可证发放情况,并根据法定要求进行动态更新。

4、对第十条的修改建议

为简化野生动物分级分类管理,贯彻保护优先、规范利用的原则,便于《野生动物保护法》的普法、司法、执法,建议对十条做如下修改:

建议将第二款改为国家对珍贵及濒危的野生动物,地方重点保护野生动物,具有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(简称三有野生动物,下同)实行重点保护。珍贵及濒危野生动物、三有野生动物名录,由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定,并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。地方重点保护野生动物由由省、自治区、直辖市,并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。

建议将第三款改为国家对驯养繁殖技术成熟的野生动物在满足动物检疫要求、符合公共卫生、食品安全的前提下列入畜禽利用目录允许商业利用。由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定,并每五年根据评估情况确定对名录进行调整。

建议将第四款改为除国家重点保护野生动物、畜禽利用目录上物种外,其他的野生动物都视为一般保护动物。

建议增加第五款国家重点保护、一般保护野生动物,因科学研究、种群调控、疫源疫病监测或者其他特殊情况外,禁止捕猎、杀害、买卖、食用。

5、对第二十八条的修改建议

为贯彻规范利用、严格监管原则,建议对二十八条做如下修改:

建议将第一款改为对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物,经科学论证,纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的珍贵及濒危野生动物及其制品、三有野生动物及其制品,分别由国家及省(自治区、直辖市)人民政府野生动物保护主管部门,对国有科研院所、国家级重点实验室具有资质的部门颁发驯养繁殖许可证,用于科学研究、种群调控、疫源疫病监测等公益事业,分别按照国家、省(自治区、直辖市)人民政府野生动物保护主管部门核验的年度驯养繁殖数量直接取得专用标识,凭专用标识驯养繁殖,保证可追溯。

建议将第二款改为对人工繁育技术成熟稳定的地方和一般保护野生动物,经科学论证,纳入省、自治区、直辖市野生动物保护主管部门制定的人工繁育地方保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品,可以由设区市人民政府野生动物保护主管部门,对国有科研院所、省级重点实验室具有资质的部门颁发驯养繁殖许可证,用于科学研究、种群调控、疫源疫病监测等公益事业,按照设区市野生动物保护主管部门核验的年度驯养繁殖数量直接取得专用标识,凭专用标识驯养繁殖,保证可追溯。

建议增加第三款对于列入《中国畜禽遗传资源资源目录》上的野生保护动物,可以由设区市人民政府野生动物保护主管部门,对符合条件的经营者颁发人工饲养许可证、经营利用许可证,核发专用标识,经营者凭专用标识出售和利用,保证可追溯。

此外,本文主要针对陆生野生动物进行讨论,水生野生动物的管理机构和管理方式都有所区别,并有相关专业机构进行了调研并给出了建议,本文不做统一整理陈述。

2020316